1. 논란의 시작: 정부조직법 개정안
국회에 제출된 정부조직법 개정안은 대한민국 사법·행정 체계에 중대한 변화를 예고한다. 핵심은 검찰청을 폐지하고, 공소청과 중대범죄수사청을 신설하는 것이다.
구체적으로는 기소 기능을 담당하는 공소청을 법무부 소속으로, 수사 기능을 담당하는 중대범죄수사청을 행정안전부 소속으로 각각 두겠다는 구상이다. 즉, 기존 검찰이 수행하던 수사·기소의 일원체 구조를 근본적으로 해체하고, 수사는 독립된 기관이 맡고 기소는 별도의 조직이 전담하는 구조다.
이 법안은 단순한 정부조직 개편을 넘어, 대한민국 헌법이 예정한 권력 구조와 맞물려 있는가라는 근본적인 질문을 던진다. 헌법과의 충돌 가능성은 어디서 비롯되는가.
2. 헌법 조문 속 ‘검사’와 ‘검찰총장’
먼저 헌법 원문을 살펴볼 필요가 있다.
- 헌법 제12조 제3항은 “체포·구속·압수 또는 수색을 할 때에는 … 검사의 신청에 의하여 법관이 발부한 영장을 제시하여야 한다”고 규정한다. 즉, 영장청구권은 검사에게만 부여된다.
- 헌법 제16조는 주거의 자유를 규정하면서 역시 영장주의 원칙을 강조한다.
- 헌법 제89조 제16호는 “검찰총장 임명”을 국무회의 심의사항으로 명시한다. 대통령이 임명하되 국무회의를 거쳐야 하는 절차적 통제가 설정된 것이다.
- 헌법 제96조는 “행정각부의 설치·조직과 직무범위는 법률로 정한다”고 규정한다. 즉, 정부조직 설계는 입법권에 속한다.
이 네 가지 조항이 개정안의 합헌성 여부를 가늠하는 핵심 잣대다.
3. 검찰청 폐지 자체는 위헌일까?
결론부터 말하면, 검찰청이라는 명칭의 존폐 자체는 헌법 위반이 아니다. 헌법 어디에도 ‘검찰청’이라는 단어는 등장하지 않는다. 헌법은 ‘검사’와 ‘검찰총장’만을 명시한다. 따라서 국회가 법률로써 행정조직을 재편하고 검찰청이라는 간판을 내리고 공소청이나 다른 기관을 세우는 것은 원칙적으로 입법재량의 영역이다. 이는 헌법 제96조가 명시한 국회의 권한 범위에 속한다.
하지만 여기서 문제가 끝나는 것은 아니다. ‘검찰총장’이라는 직위와 ‘검사’의 기능은 헌법이 직접 예정하고 있기 때문이다.
대한민국 헌법 제12조 ③
체포ㆍ구속ㆍ압수 또는 수색을 할 때에는 적법한 절차에 따라 검사의 신청에 의하여 법관이 발부한 영장을 제시하여야 한다. 다만, 현행범인인 경우와 장기 3년 이상의 형에 해당하는 죄를 범하고 도피 또는 증거인멸의 염려가 있을 때에는 사후에 영장을 청구할 수 있다.
대한민국 헌법 제16조
모든 국민은 주거의 자유를 침해받지 아니한다. 주거에 대한 압수나 수색을 할 때에는 검사의 신청에 의하여 법관이 발부한 영장을 제시하여야 한다.
대한민국 헌법 제89조
다음 사항은 국무회의의 심의를 거쳐야 한다. 16. 검찰총장ㆍ합동참모의장ㆍ각군참모총장ㆍ국립대학교총장ㆍ대사 기타 법률이 정한 공무원과 국영기업체관리자의 임명
4. 쟁점 ① 검찰총장 직위의 존속
가장 큰 위헌 논란은 검찰총장 직위와 관련된다.
헌법 제89조는 분명히 “검찰총장 임명”을 국무회의 심의 사항으로 명시하고 있다. 만약 개정안이 단순히 검찰청을 공소청으로 바꾸고, 공소청의 수장을 ‘공소청장’이라 부른다면 어떻게 될까? 이 경우 헌법에 규정된 ‘검찰총장’이라는 직위와 현행 법률이 불일치하게 된다.
일부 학자와 전직 검찰 고위직들은 이를 “직접적인 위헌 충돌”이라고 주장한다. 헌법이 특정 직위를 이름까지 명시한 것은 극히 드문 경우이며, 이는 단순한 직위가 아니라 권력구조의 한 축으로 자리 잡고 있다는 신호라는 것이다. 따라서 검찰총장 직위를 폐지하거나 명칭을 변경해 헌법상 규정을 사실상 무력화한다면, 헌법과 정면으로 부딪힌다.
반면, 다른 해석도 존재한다. 국회입법조사처는 검찰총장 조항을 “강력한 권한을 지닌 직위에 대한 임명 절차적 통제를 규정한 것”으로 보았다. 즉, 헌법의 취지는 ‘검찰총장’이라는 이름을 영구히 고정하려는 것이 아니라, 검사의 최고 책임자에 대한 임명을 국무회의 심의를 거치게 하려는 것이라는 해석이다. 그렇다면 공소청장이 사실상 검사의 최고 책임자로 자리한다면, 헌법 조항의 목적은 충족된다고 볼 수 있다.
결국 이 문제는 헌법재판소의 해석과 정치적 합의에 맡겨진 상태다.
5. 쟁점 ② 검사와 영장청구권
검사의 존속 여부도 중요한 쟁점이다.
개정안은 법무부의 소관 사무 중 ‘검찰’을 ‘검사사무’로 바꾸어 규정한다. 즉, 검사라는 직위와 기능 자체는 계속 존속한다. 이는 헌법 제12조 제3항의 “검사의 신청에 의한 영장”이라는 규정과 합치한다. 만약 개정안이 검사 제도를 아예 폐지하거나 영장청구권을 다른 기관에 넘겼다면 명백히 위헌이 되었을 것이다. 하지만 현행안에서는 검사의 존재가 유지되므로, 영장주의 조항과의 충돌은 발생하지 않는다.
다만 실질적인 문제는 남는다. 검사가 수사 기능에서 완전히 배제될 경우, 영장청구가 단순한 형식적 절차로 전락할 위험이 있다. 헌법은 ‘검사’라는 주체를 특정했지만, 그 권한이 실질적으로 행사될 수 없는 구조라면 형해화 논란이 제기될 수 있다.
6. 쟁점 ③ 수사·기소 분리
헌법은 수사와 기소를 반드시 한 기관이 맡아야 한다고 규정하지 않는다. 따라서 수사·기소 분리는 입법정책의 문제다. 그러나 이 구조가 검사의 헌법적 권능을 침해하지 않는 방식으로 설계되는지가 중요하다.
예를 들어, 중대범죄수사청이 수사를 하고 공소청 검사가 기소를 담당한다면, 검사 영장청구권은 유지되지만 수사에 대한 실질적 통제력이 약화된다. 이 경우 헌법 조항 위반은 아니지만, 법치주의와 기본권 보장이라는 헌법 정신 차원에서 비판이 가능하다.
7. 쟁점 ④ 정부조직 개편 권한
헌법 제96조는 행정기관 설치·조직·직무범위를 법률에 위임한다. 따라서 국회가 정부조직법을 개정하여 공소청과 수사청을 신설하는 것은 권한 범위 내 행위다. 즉, 절차적으로는 합헌적이다. 그러나 이는 다른 헌법 조항들과 충돌할 가능성을 배제하지는 않는다.
8. 스코어카드로 본 위헌 가능성
- 검찰청 폐지 자체: 위헌 위험 낮음. 헌법에 ‘검찰청’ 언급 없음.
- 공소청 신설: 중간 위험. 헌법에 없는 기관이지만 입법권 범위 안.
- 검찰총장 직위 처리: 위헌 위험 높음. 헌법 명시 직위와 불일치 가능성.
- 검사 영장청구권 유지 여부: 위헌 위험 낮음. 검사 제도 존치 시 합헌.
- 수사·기소 분리: 중간 위험. 헌법 명시 규정은 없지만 실질적 권한 침해 가능성 존재.
9. 결론: 핵심은 ‘검찰총장’
이번 개정안의 운명은 한마디로 검찰총장 문제에 달려 있다. 검찰청이라는 간판은 내려도 무방하다. 검사 제도와 영장청구권도 유지된다. 하지만 헌법이 특정 직위로 명시한 ‘검찰총장’을 어떻게 처리하느냐에 따라 위헌 여부가 결정된다. 공소청장이라는 이름으로 대체할 수 있는지, 아니면 반드시 검찰총장이라는 명칭을 존치해야 하는지에 대해 사회적 합의와 헌법적 해석이 필요하다.
🤷♂️AI가 평가한 정부조직법 위헌 가능성(Grok)
이 스코어카드는 법안(의안 번호 13247 대안 및 12965 발의안)의 주요 조항을 대한민국 헌법(1987년 개정)과 비교 평가한 결과입니다. 평가 기준은 다음과 같습니다:
- 위헌 가능성 점수: 0~10점 (0: 합헌 확실, 10: 위헌 가능성 극히 높음). 헌법재판소 판례, 입법조사처 의견, 학계·법조계 논란 등을 종합 반영.
- 평가 기준: 헌법 제85조(행정부 조직·직무 법률로 정함), 제86~94조(행정부 구조), 제89조(국무회의 심의 사항) 등을 중심으로 분석. 행정부 조직은 원칙적으로 법률 제정권(헌법 제40조)에 속하나, 헌법에 명시된 기관(예: 검찰총장 임명) 변경 시 위헌 논란 발생 가능.
- 전체 평균 점수: 3.5/10 (대부분 합헌 가능하나, 검찰청 폐지 조항이 주요 리스크).
| 주요 법안 조항 | 관련 헌법 조항 | 위헌 가능성 점수 (0-10) | 이유 및 분석 |
|---|---|---|---|
| 부총리 2인 신설 (재정경제부·과학기술정보통신부 장관 겸임) | 제87조 (국무위원 겸임 가능), 제88조 (국무회의 구성: 15~30인 국무위원) | 1 | 헌법에 부총리 수 제한 없음. 국무총리 보좌 기능 강화로 해석 가능하며, 국무회의 구성에 영향 미미. 학계에서 합헌 의견 지배적. |
| 검찰청 폐지 및 공소청·중대범죄수사청 신설 (법무부·행안부 소속) | 제89조 16호 (검찰총장 임명 국무회의 심의), 제85조 (행정부 조직 법률로 정함), 제103조 (사법권 독립) | 8 | 헌법에 ‘검찰총장’ 명시로 폐지 시 심의 대상 소실 논란. 입법조사처는 “제한 취지 아냐”로 합헌, 그러나 검찰동우회·일부 교수(차진아 교수 등)는 위헌 주장 (헌법 기관으로서의 검찰 인정). 헌재 판례(89헌마221)에서 행정부 조직 변경 허용하나, 명시적 언급 시 리스크 높음. 역대 법무장관·검총들도 헌소 예고. |
| 기획재정부 → 재정경제부 개편 및 기획예산처 신설 (국무총리 소속) | 제85조 (행정부 조직 법률로 정함), 제89조 8호 (예산안 국무회의 심의) | 2 | 예산·재정 사무는 법률로 재배치 가능. 국무총리 소속 중앙행정기관 신설은 헌법 제94조(행정각부 장 통할) 위반 없음. 과거 기획예산처 부활 사례(2008) 합헌 판례 있음. |
| 통계청 → 국가데이터처 개편 (국무총리 소속) | 제85조, 제89조 8호 (통계 관련 심의 가능성) | 1 | 통계청은 법률(통계법)로 설치된 행정부 산하 기관. 데이터·AI 강화 목적 개편은 헌법상 제한 없음. 미래 리스크 대응으로 합리적. |
| 특허청 → 지식재산처 개편 (국무총리 소속) | 제85조, 제89조 (지식재산 관련 심의 없음) | 1 | 특허청은 산업통상자원부 산하 중앙행정기관. 지식재산 강화 목적 개편은 법률 제정권 내. 헌법상 직접 규정 없어 합헌. |
| 환경부 → 기후에너지환경부, 산업통상자원부 → 산업통상부 개편 (복수 차관 도입) | 제85조, 제89조 9호 (환경·에너지 정책 심의) | 2 | 기후위기 대응 목적 부처 통합은 행정부 효율화로 허용. 복수 차관은 제87조(국무위원) 위반 없음. 과거 부처 개편 사례(환경부 신설 1990) 합헌. |
| 고용노동부에 산업안전본부장 신설 | 제85조 (행정부 직무 법률로 정함) | 0 | 내부 조직 강화로 헌법 제한 없음. 산업안전 정책 종합 추진은 헌법 제34조(근로권·안전권) 지원으로 합헌. |
| 여성가족부 → 성평등가족부 개편 | 제85조, 제89조 10호 (여성·가족 정책 심의) | 1 | 성평등 가치 강조 목적 명칭 변경은 법률로 가능. 헌법 제11조(평등권) 위반 없음. 과거 여성부 명칭 논란에도 합헌 판례. |
추가 평가
권고: 법안 통과 시 헌법소원 리스크 대비 보완 조항(예: 검찰총장 임명 절차 유지) 필요. 전체적으로 선도국가 구현 목적에 부합하나, 사법 독립 논란 주의.
합헌 강점: 전체적으로 헌법 제85조에 따라 행정부 조직은 국회 법률 제정권으로 재설계 가능. 부처·기관 개편은 효율성 제고 목적으로 합리적 (헌재 2008헌라1 결정 참조: 정부조직법 개편 합헌).
위헌 리스크 요인: 검찰청 폐지가 핵심 쟁점. 헌법 제89조 명시로 ‘형식적 위헌’ 소지 있으나, 실질적으로 공소청 신설로 기능 이관 시 합헌 가능성 50% 이상 (입법조사처 의견). 헌소 제기 시 헌재 심리 예상.
🤷♂️ AI가 평가한 정부조직법 위헌 가능성(ChatGPT)
1. 개정안 주요 조항 확인
- 제35조·제37조: “검찰청을 폐지하고, 법무부장관 소속으로 공소청, 행정안전부장관 소속으로 중대범죄수사청을 각각 신설”.
- 부칙 제1조: 제35조·제37조 개정규정은 공포 후 1년 경과 시 시행.
2. 헌법 조항과 비교 매트릭스
| 개정안 규정 | 헌법 관련 조항 | 비교·분석 | 위헌 가능성 |
|---|---|---|---|
| 검찰청 폐지 → 공소청 설치(제35조) | 헌법은 ‘검찰청’을 명시하지 않음. 다만 제89조 제16호(검찰총장 임명), 제12조·제16조(검사의 영장청구) 규정 존재 | 기관명 변경 자체는 합헌 가능. 다만 ‘검찰총장’ 직위와 연결 모호. | ⚖️ 중간 (50점) |
| 중대범죄수사청 신설(제37조) | 헌법은 수사기관 구조를 특정하지 않음. 제96조(행정각부 설치는 법률사항) | 수사권 독립은 입법정책의 영역. 다만 검사 권한이 형해화되면 문제. | ⚖️ 중간 (40점) |
| 공소청 수장 직위(총장?) 불명확 | 헌법 제89조: ‘검찰총장 임명’ 국무회의 심의 대상 | 개정안에 ‘공소청장’을 두면서 ‘검찰총장’을 삭제할 경우, 헌법상 ‘검찰총장’ 언급과 직접 충돌. | ⚠️ 높음 (80점) |
| 검사 존치·영장청구권 유지 | 헌법 제12조 제3항: 영장은 ‘검사의 신청’에 의해서만 발부 | 개정안에서도 ‘검사’ 제도는 존치(법무부 소관 ‘검사사무’). 형해화되지 않는 한 합헌. | ✅ 낮음 (20점) |
| 부칙 시행시기 (1년 후) | 헌법 제130조(개정 절차)에는 직접 연결 없음 | 절차적 시행시기 문제 없음. | ✅ 낮음 (0점) |
3. 총평
검찰청 폐지·수사청 신설 자체는 제96조 근거로 국회의 입법 권한에 포함되므로, 정책적 비판은 가능하나 위헌 위험은 상대적으로 낮습니다.
가장 큰 위헌 위험 포인트는 “검찰총장” 직위의 삭제·대체 문제입니다. 헌법 제89조가 ‘검찰총장 임명’을 명시하고 있어, 단순히 기관명만 바꿀 수는 있지만 직위 명칭·절차가 유지되지 않으면 직접 위헌 충돌이 발생합니다.
검사 영장청구권(제12조·제16조)은 존치되어 상대적으로 안전합니다.
🤷♂️ AI가 평가한 정부조직법 위헌 가능성(Gemini)
정부조직법 개정안 위헌 가능성 스코어카드
제출된 정부조직법 개정안(대안)의 주요 내용을 대한민국 헌법과 비교하여 위헌 가능성을 정리했습니다. 분석 결과, 대부분의 정부 부처 개편은 국회의 입법 재량에 속하지만, 검찰청 폐지 조항은 헌법에 명시된 규정과 직접적으로 충돌할 가능성이 매우 높게 나타났습니다.
1. 검찰청 폐지 및 공소청·중대범죄수사청 신설
- 개정안 내용: 법무부 산하의 검찰청을 폐지하고, 공소의 제기 및 유지를 전담하는 ‘공소청’을 신설합니다. 또한, 기존 검찰의 수사 기능 중 중대범죄 수사를 분리하여 행정안전부 산하에 ‘중대범죄수사청’을 신설합니다. (안 제35조 및 제37조)
- 관련 헌법 조항:
- 헌법 제12조 ③: “체포ㆍ구속ㆍ압수 또는 수색을 할 때에는 적법한 절차에 따라 검사의 신청에 의하여 법관이 발부한 영장을 제시하여야 한다.”
- 헌법 제16조: “주거에 대한 압수나 수색을 할 때에는 검사의 신청에 의하여 법관이 발부한 영장을 제시하여야 한다.”
- 헌법 제89조 16호: “다음 사항은 국무회의의 심의를 거쳐야 한다. … 16. 검찰총장 … 의 임명”
- 위헌 가능성 분석:
- 영장 신청 주체 명시: 헌법은 강제수사의 핵심인 영장 신청의 주체를 ‘검사’로 명확히 규정하고 있습니다. 이는 헌법이 검사라는 직위와 그 고유 권한을 직접 보장하고 있음을 의미합니다. 법률로써 검찰청을 폐지하고 수사권을 분리하여 검사의 헌법상 본질적 기능을 변경하거나 침해하는 것은 상위법인 헌법에 위배될 소지가 큽니다.
- 헌법상 기관 ‘검찰총장’: 헌법은 국무회의 심의 사항으로 ‘검찰총장’의 임명을 명시하고 있습니다. 이는 헌법이 검찰 조직의 수장인 ‘검찰총장’의 존재를 예정하고 있음을 강력하게 시사합니다. 하위 법률인 정부조직법으로 검찰청 자체를 폐지하여 검찰총장이라는 직위의 존립 근거를 없애는 것은 사실상 헌법 규정을 무력화하는 행위로 해석될 수 있습니다.
- 평가: <font color=’red’>매우 높음</font>
- 헌법에 직접 명시된 ‘검사’의 영장 신청권과 ‘검찰총장’이라는 직위의 존재를 부정하는 결과를 초래할 수 있으므로, 향후 헌법소원이나 위헌법률심판 제청 시 위헌으로 판단될 가능성이 가장 높은 조항입니다.
2. 기획재정부 분리 및 기획예산처 신설
- 개정안 내용: 기존 기획재정부의 기능 중 예산·기금의 편성·집행·성과관리 기능을 분리하여 국무총리 소속의 ‘기획예산처’를 신설하고, 남은 경제정책 및 재정 기능은 ‘재정경제부’로 개편합니다. (안 제23조 및 제30조)
- 관련 헌법 조항:
- 헌법 제96조: “행정각부의 설치ㆍ조직과 직무범위는 법률로 정한다.”
- 위헌 가능성 분석:
- 대한민국 헌법은 정부의 수립, 조직, 운영에 관한 기본 원칙을 정하지만, ‘기획재정부’라는 특정 부처의 명칭이나 그 조직 형태를 직접 규정하고 있지는 않습니다.
- 헌법 제96조에 따라 행정 각 부의 설치와 조직, 직무 범위는 국회의 고유한 입법 권한에 속합니다. 따라서 정부 부처를 분리하거나 신설하는 것은 정치적·정책적 판단의 영역이며, 헌법의 기본 원리를 침해하지 않는 한 위헌이라고 보기 어렵습니다.
- 평가: <font color=’green’>매우 낮음</font>
- 국회의 입법 재량 범위 내에 있는 사안으로, 헌법적 쟁점이 될 가능성은 거의 없습니다.
3. 통계청·특허청의 처(處) 단위 격상 및 국무총리 소속 변경
- 개정안 내용: 통계청을 국무총리 소속 ‘국가데이터처’로, 특허청을 국무총리 소속 ‘지식재산처’로 각각 격상 및 개편합니다. (안 제27조 및 제28조)
- 관련 헌법 조항:
- 헌법 제96조: “행정각부의 설치ㆍ조직과 직무범위는 법률로 정한다.”
- 위헌 가능성 분석:
- 기획재정부 분리 건과 마찬가지로, 통계청이나 특허청은 헌법이 아닌 정부조직법에 의해 설치된 기관입니다. 이들 기관의 소속을 변경하거나 지위를 격상하는 것 역시 국회의 입법 재량에 해당합니다.
- 평가: <font color=’green’>매우 낮음</font>
- 헌법적 쟁점이 될 가능성이 거의 없습니다.
4. 부총리 체계 변경 및 기타 부처 개편
- 개정안 내용: 교육부장관 겸임 부총리를 폐지하고, 재정경제부장관과 과학기술정보통신부장관이 부총리를 겸임하도록 변경합니다. 또한 환경부를 ‘기후에너지환경부’로, 여성가족부를 ‘성평등가족부’로 개편하는 등 여러 부처의 명칭과 기능을 조정합니다. (안 제19조, 제29조, 제43조, 제45조)
- 관련 헌법 조항:
- 헌법 제86조 ②: “국무총리는 대통령을 보좌하며, 행정에 관하여 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할한다.”
- 헌법 제96조: “행정각부의 설치ㆍ조직과 직무범위는 법률로 정한다.”
- 위헌 가능성 분석:
- ‘부총리’라는 직위는 헌법이 아닌 정부조직법에 규정되어 있습니다. 따라서 부총리의 수나 겸임 부처를 변경하는 것은 국회의 입법 권한입니다.
- 환경부, 여성가족부 등의 명칭 변경과 기능 조정 역시 헌법 제96조에 따른 국회의 입법 재량 범위에 속하는 사안입니다.
- 평가: <font color=’green’>매우 낮음</font>
- 헌법적 쟁점이 될 가능성이 거의 없습니다.
종합 의견
정부조직법 개정안의 여러 조항 중 검찰청 폐지 및 관련 기관 신설 부분은 헌법 제12조, 제16조, 제89조와 충돌할 가능성이 매우 높아 향후 심각한 위헌 논란이 예상됩니다. 반면, 기획재정부 분리를 포함한 다른 정부 부처의 조직, 명칭, 기능 개편은 헌법 제96조에 따라 국회의 폭넓은 입법 재량권이 인정되는 영역이므로 위헌 가능성은 극히 낮다고 판단됩니다.
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